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《煤礦安全生產(chǎn)條例》制定出臺的重要意義

應急管理部信息研究院法律研究所副所長(cháng)   代海軍

法治是治國理政的基本方式，《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺是推進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)依法治理的重要體現，有助于確認和鞏固國家監察、地方監管、企業(yè)負責的體制，進(jìn)一步完善煤礦安全生產(chǎn)法律法規體系，促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)監管監察更好地融入國家治理體系，更好地釋放治理效能。

一、《條例》制定恰逢其時(shí)

《礦山安全法》制定年代久遠；《安全生產(chǎn)法》雖歷經(jīng)多次修改，但作為一部調整全行業(yè)、各領(lǐng)域的綜合性法律，在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域直接適用一直面臨“不夠用”的尷尬。國務(wù)院分別于2000年和2005年出臺了《煤礦安全監察條例》和《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規定》，隨著(zhù)煤礦安全生產(chǎn)改革發(fā)展，基于煤礦安全生產(chǎn)法律法規規范體系化的理性分析和從遏制重特大事故的現實(shí)考量出發(fā)，需要制定一部綜合性的行政法規，既適應新時(shí)代新要求，做好煤礦安全生產(chǎn)治理的頂層設計，又能對制約煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展的諸多堵點(diǎn)、難點(diǎn)開(kāi)出法治良方，真正在煤礦安全生產(chǎn)法律法規體系中發(fā)揮承上啟下的重要作用。鑒此，《條例》的出臺可謂恰逢其時(shí)。

二、鞏固和確立煤礦安全生產(chǎn)依法治理的基本框架

《條例》在充分吸收《煤礦安全監察條例》和《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規定》等立法經(jīng)驗的基礎上，著(zhù)力構建以“國家監察、地方監管、企業(yè)負責”為基本框架的煤礦安全生產(chǎn)依法治理體系。“國家監察、地方監管、企業(yè)負責”，成為新時(shí)代煤礦安全生產(chǎn)法治化的基本表征。

《條例》在總則中明確規定，煤礦安全生產(chǎn)工作按照國家監察、地方監管、企業(yè)負責，強化和落實(shí)安全生產(chǎn)責任；在第二章至第四章，分別對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責任、煤礦安全生產(chǎn)監督管理、煤礦安全監察進(jìn)行規定。之所以按照這樣的體例結構和順序進(jìn)行制度安排，主要原因在于：

一方面，煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的，按照“誰(shuí)制造風(fēng)險，誰(shuí)應對風(fēng)險負責”的邏輯，煤礦企業(yè)理應對從業(yè)人員承擔起首要的安全保障義務(wù)，即我們通常所說(shuō)的“企業(yè)主體責任”。另一方面，進(jìn)一步發(fā)揮煤礦安全生產(chǎn)監管監察體制機制優(yōu)勢，需要理順部門(mén)間職責關(guān)系，推進(jìn)機構、職能、權限、程序、責任法定化。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設實(shí)施綱要（2021－2025年）》提出，要形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障的政府機構職能體系。這意味著(zhù)，在每一個(gè)監管環(huán)節上都不應存在漏洞。我國煤礦安全生產(chǎn)目前采取的是分級屬地監管與垂直國家監察相結合的模式，即我們通常所謂的“國家監察”+“地方監管”。但是，在實(shí)際運行中，煤礦安全監察、監管的部分職責尚需進(jìn)一步明確，協(xié)調機制和自身體系建設有待完善。因而，《條例》立法的一項重要任務(wù)，就是從權限和程序上厘清煤礦安全生產(chǎn)國家監察與地方監管的職責分工和工作銜接機制，推動(dòng)形成煤礦安全生產(chǎn)監管監察工作的合力。

《條例》的一大亮點(diǎn)，就是在第四章對國家監察職能定位予以明確，確認和鞏固了國家礦山安全監察體制改革的成果，使得礦山安全監察機構履行煤礦安全監察職能更加理直氣壯。國家監察的核心內容可以概括為“督政查企”：所謂“督政”，即礦山安全監察機構對地方政府煤礦安全生產(chǎn)監管工作進(jìn)行監督檢查；所謂“查企”，即礦山安全監察機構對煤礦企業(yè)貫徹執行安全生產(chǎn)法律法規情況進(jìn)行監督檢查。與公共安全其他領(lǐng)域采取單軌制的監督相比，煤礦安全生產(chǎn)較早實(shí)施了雙重監督模式，即在地方監管部門(mén)對煤礦企業(yè)實(shí)施屬地監管之外，礦山安全監察機構依法對煤礦企業(yè)開(kāi)展監督檢查。二者在形式上雖有重疊，但目的和側重點(diǎn)不同。“查企”是礦山安全監察機構履行國家監察職責的重要方式，旨在驗證地方監管部門(mén)的履職情況及其成效。

三、著(zhù)力壓實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任

在“國家監察、地方監管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產(chǎn)治理體系中，“企業(yè)負責”一直是痛點(diǎn)和難點(diǎn)。這意味著(zhù)《條例》必須在頂層設計上拿出真招、實(shí)招，對煤礦企業(yè)責、權、利作出細致周密的制度安排。為此，《條例》通過(guò)構筑以責任制、風(fēng)險管理、分類(lèi)治理等為主干的制度體系，明確行為規范，加強制度供給，解決突出問(wèn)題。

一是更加強調全員安全生產(chǎn)責任。責任制是安全生產(chǎn)的靈魂。圍繞建立并落實(shí)全員安全生產(chǎn)責任制，《條例》明確了煤礦企業(yè)主要負責人（包括實(shí)際控制人）、安全生產(chǎn)管理機構和安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員的不同職責，并在《安全生產(chǎn)法》規定的基礎上，進(jìn)一步提高了要求，比如完善了安全生產(chǎn)管理機構和安全生產(chǎn)管理人員的職責，同時(shí)要求煤礦企業(yè)配備“五職礦長(cháng)”（礦長(cháng)、總工程師、生產(chǎn)副礦長(cháng)、安全副礦長(cháng)、機電副礦長(cháng)），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質(zhì)類(lèi)型復雜等類(lèi)型的煤礦還應當配備專(zhuān)職副總工程師。

二是更加注重防范化解重大安全風(fēng)險。毋庸置疑，我國煤礦安全生產(chǎn)正在從控制事故向防范化解重大風(fēng)險轉型。為此，《條例》明確要求煤礦企業(yè)建立安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，開(kāi)展安全風(fēng)險辨識評估，及時(shí)發(fā)現并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全生產(chǎn)監管部門(mén)和所在地礦山安全監察機構“雙報告”；同時(shí)，結合近年來(lái)煤礦安全生產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗，明確了屬于重大事故隱患的17項情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業(yè)立即停止受影響區域生產(chǎn)、建設，并及時(shí)消除事故隱患。

三是更加注重分類(lèi)管理、重點(diǎn)治理。《條例》堅持分類(lèi)施策，針對井工煤礦、露天煤礦的不同特點(diǎn)，采取不同安全管理措施，特別是汲取露天煤礦重特大事故教訓，建立露天煤礦邊坡穩定性評價(jià)制度，并要求煤礦企業(yè)加強邊坡監測；同時(shí)進(jìn)一步完善作業(yè)人員、安全設備設施以及危險作業(yè)等基礎性管理制度，增設安全限員、災害治理、煤礦開(kāi)采專(zhuān)項設計等重點(diǎn)制度，旨在消除事故隱患、防患于未然。

四、推動(dòng)煤礦安全生產(chǎn)從行政管制到多元共治

適應合作行政發(fā)展的新需要，《條例》著(zhù)力構建政府主導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、企業(yè)主責、社會(huì )廣泛參與的多元共治體系，重點(diǎn)從發(fā)展與安全如何統籌，政府、企業(yè)、社會(huì )如何協(xié)同推進(jìn)，監管監察等如何發(fā)揮合力等三個(gè)維度，清晰定位和解答事關(guān)煤礦安全發(fā)展的理念、體系和工作機制等關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，立足于統籌發(fā)展與安全，《條例》在立法目標設定上，明確規定煤礦安全生產(chǎn)的最終目標是“保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”，旗幟鮮明地提出煤礦安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，這是以人民為中心的發(fā)展思想在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的鮮明體現。

第二，立足于打造大安全大應急的框架，協(xié)同推進(jìn)政府、企業(yè)與社會(huì )共治。做好煤礦安全生產(chǎn)，政府守土有責。為此，《條例》明確規定縣級以上人民政府負有煤礦安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)，以及其他有關(guān)部門(mén)，應當按照職責分工履行煤礦安全生產(chǎn)監管以及相關(guān)的職責。除了在第二章對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任規定外，《條例》還賦予社會(huì )公眾及安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構等參與煤礦安全生產(chǎn)治理的權利，并明確相應義務(wù)，比如《條例》規定任何單位和個(gè)人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，有權向煤礦安全監管監察部門(mén)舉報，受理舉報的部門(mén)應當依法及時(shí)處理。

第三，立足于形成治理合力，推動(dòng)單獨執法向聯(lián)合執法轉變。煤礦安全生產(chǎn)涉及多個(gè)環(huán)節，客觀(guān)上需要行政機關(guān)之間采取聯(lián)合行動(dòng)，合力解決跨部門(mén)的突出問(wèn)題。《條例》秉持合作治理的理念，在依法理順國家監察與地方監管部門(mén)的職能定位和工作分工基礎上，對停產(chǎn)整頓煤礦驗收、失信聯(lián)合懲戒等涉及跨部門(mén)安全生產(chǎn)監管的事項作出部署，旨在構建既分工負責、各司其職，又齊抓共管、協(xié)同高效的執法機制。比如，規定礦山安全監察機構和縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)應當建立信息共享、案件移送機制，加強協(xié)作配合。

五、將嚴的基調貫穿于《條例》始終

煤礦安全生產(chǎn)是民生大事，須臾不可放松。唯有堅持“零容忍”，方能實(shí)現長(cháng)治久安。從《條例》的立法理念及其設定的義務(wù)看，這種“嚴”的基調，主要體現為以下三個(gè)方面：

一是嚴格準入門(mén)檻。按照“先取證后生產(chǎn)”原則實(shí)施準入管理，明確煤礦企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)前，應當依照《安全生產(chǎn)許可證條例》規定的條件取得安全生產(chǎn)許可證。重申了煤礦新建、改建和擴建工程項目安全設施設計審查的要求，并要求對重大變更也實(shí)施審批管理。同時(shí)，《條例》建立健全嚴重違法違規煤礦企業(yè)的退出機制，規定未依法取得安全生產(chǎn)許可證等擅自進(jìn)行生產(chǎn)的，以及3個(gè)月內2次或者2次以上發(fā)現有重大事故隱患仍然進(jìn)行生產(chǎn)等情形，由地方政府依法予以關(guān)閉，進(jìn)一步為煤礦企業(yè)劃出安全“紅線(xiàn)”。

二是嚴密責任體系。依靠嚴密責任體系增強安全防范治理能力，是煤礦安全生產(chǎn)全面踐行“兩個(gè)根本”的當務(wù)之急。其一，圍繞堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生產(chǎn)責任體系，落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制規定》，《條例》明確規定煤礦安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，實(shí)行地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制。其二，在鞏固國家監察、地方監管、企業(yè)負責的煤礦安全生產(chǎn)體制機制基礎上，《條例》強調煤礦安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，將安全生產(chǎn)責任進(jìn)一步分類(lèi)分級細化。其三，打通基層監管“最后一公里”。規定鄉鎮人民政府在所轄區域內發(fā)現未依法取得安全生產(chǎn)許可證等擅自進(jìn)行煤礦生產(chǎn)的，應當采取有效措施制止，并向縣級人民政府相關(guān)主管部門(mén)報告。

三是嚴肅失職問(wèn)責。《條例》堅持過(guò)罰相當，根據違法行為的嚴重程度，設置了從經(jīng)濟處罰、責令停產(chǎn)整頓直至關(guān)閉的行政處罰措施。煤礦企業(yè)大都經(jīng)濟體量較大，這意味著(zhù)適用一般的處罰手段往往對其不奏效。為此，《條例》突出重典治亂，綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法煤礦企業(yè)及其相關(guān)責任人設定了更為嚴厲的處罰，確保行政執法“長(cháng)牙帶刺”。《條例》一方面提高了部分違法行為的起罰點(diǎn)，比如發(fā)生一般事故的，規定處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。另一方面，對于嚴重違法行為，普遍設置了“雙罰制”，既對煤礦企業(yè)進(jìn)行處罰，同時(shí)處罰直接負責的主管人員和其他直接責任人員，其目的就是通過(guò)強化對組織成員的懲處，進(jìn)一步向煤礦企業(yè)傳導安全生產(chǎn)的壓力。此外，《條例》還補充和細化了對地方政府和煤礦安全監管監察部門(mén)有關(guān)人員依法給予處分的情形，架設起追責問(wèn)責的“高壓線(xiàn)”。